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因此，首先描述权力运作的完整和真实的情状就成为政治宪法学者凸显自身独特价值的入手处。

第二次公民投票就只要求公民在苏格兰是否走向自治的简单议题上给出明确答案，公民的决策相对容易，这也符合宪制型公民投票的一般法则。[24]加泰罗尼亚也存在强大的地方民族主义政党，即集中与统一党（Convergencia i Unio, CiU）。

三是归纳了权力下放的立法和司法特征。最为重要的是，苏格兰可以与英国和爱尔兰共和国政府一道参加不列颠-爱尔兰委员会（The British-Irish Council）这个特殊的国际组织，和主权国家政府平起平坐。苏格兰工党曾经在苏格兰执政，是在高度自治行政区内部联络中央、保持稳定的中坚力量。[7]按照杰克逊的划分，本文则近似于第二类研究。[1]几乎同时，社会科学家也加入讨论。

由于加泰罗尼亚设置投票日期11月9日已经十分迫近，西班牙中央政府要求宪法法院迅速反应。英国没有法律禁止凯尔特诸国交往，像不列颠-爱尔兰委员会这样的组织实际上还提供了地方联合的政治平台。随着财力的增强，这种现状应予以改变。

[44]民事行政交叉案件选择适用何种程序一直是实践中的难题，成为不是问题的问题，最高人民法院还专门召开理论研讨会和发布司法解释予以澄清。[34]黄伊梅：《公共财政：财政体制改革的必然趋势》，载《特区实践与理论》2011年第3期。毛寿龙教授认为，在一个信息迅速传播的社会，当信息掩盖成为不可能时，以政府为主体所进行的消息封锁只能带来恐慌。三是法制性，即收支行为规范化。

三、作为担保性质行政法的观念与制度建设（实现） (一)平等观念的确立 前述有言，担保以平等为基本前提，而以往无论哪一种理论支撑下的行政法，都缺乏对平等应有地位的关注。健康安全、效率化的经济秩序。

何况信用本身就可以作为担保。而行政相对人参与行政活动恰是平等性的表现与尝试，应建立了解民意、公众参与的途径、规则与程序。为矫治这种不良现象，防止其产生危害后果，在观念上应特别强调允诺禁反言原则的落实。[38]而担保性质行政法必然又为行政行为的双方意思性关系的奠定带来全新的理据。

如此，行政权与私权的关系就不再仅仅是一种抽象或虚拟的状态，而更具有具体性或实定性。然而形式法治最大的问题是，对法律的理解偏狭，司法地位低微，导致法制统一不能很好维持，形式合法与实质合法的背离虽然信赖保护原则实际上对行政机关一方提出了更高的要求，更有利于对相对人利益的保护。虽然行政法以担保私权实现为己任，但因是以行政权为主要担保手段，以行政权为主要构造的行政法依然具有独立性，绝对融合尚需时间与条件，民法亦同样如此。

通过广泛的个体自由的表述，在现实层面上，起到了最大程度调动积极性的作用，在价值层面上，则促进了个人自由与社会和谐统一的深层次的自由的发展。本文即在宏观的视角上，从比较的角度看将行政法定位于担保性质，其本质是保障私权实现的担保法。

从泛义的角度看，担保理论可以在很多社会关系中得到诠释，或者说许多社会关系都可以通过担保理论得以澄清。[35] 四、担保性质行政法对行政法学范畴的创新 (一)私权自由与行政权有限性 自由是哲学和法学上的永恒命题，也是人类的一个追求目标。

实践中，行政法对权力自身的能力问题比较重视，对行政机构的构成以及公务员的任职条件以及权力的再分配都有明确的规定，而相对忽视的是以公产对行政能力的保障，经费不足不但造成执法能力欠缺，执法效果不佳，而且也造成以罚款为处罚主要目的的问题频发。[11]张弘、刘佳：《行政法契约意义解读》，载《辽宁大学学报》2009年第4期。因其如此，行政法是行政法，民法还是民法。控权论下的行政法仅以行政权为规范对象，忽视对私权的直接面对，期望通过对行政权的控制间接实现对私权的保护。契约意义的民法奉所有权绝对，契约自由和过失责任为圭臬，结构最基本的人与人之社会关系，奠定社会最稳定的基石。[25]陈默：《条例规定信息公开是政府的法定义务》，载《21世纪经济报道》2007年4月26日。

再次，正当性是担保性质行政法的主要行为原则，如程序正当。实行市场经济和公共财政体制改革后这种现象有所改变。

[15]孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第68-69页。担保性质行政法下的行政关系，以平等为基本态势，行政机关与对方的关系不再仅仅是单方面意志，而是以双方及意思为主要表达方式，因为，作为担保方的行政机关，首先与被担保方所构成的是一种平等基础上的关系。

三、作为担保性质行政法的观念与制度建设（实现） (一)平等观念的确立 前述有言，担保以平等为基本前提，而以往无论哪一种理论支撑下的行政法，都缺乏对平等应有地位的关注。社会资源的合理开发、分配和利用。

而且业已存在的诸多理论必将继续指导中国行政法的进步与发展。[40]落实到行政法中，行政职权法定、行政行为合法、行政程序合法、证据确实充分等都是形式法治在行政法中的要求。[33]谢旭人：《落实科学发展观推进财政改革与发展》，载《求是》2008年第5期。(四)非强制行政行为的发达 以强制性行政行为为主导是我国现行行政法的主要内容，[27]但市场经济的发展、民主政治的进步导致行政法理念和行政行为方式发生重大变化，其中，非强制行政行为逐渐呈上升趋势，与传统行政行为并行，以适应行政管理新模式要求。

公民的知情权英文为right to know，翻译为知道的权利、了解的权利，意指公民或组织有权利依法获知政府的各项行政信息。这也正是传统行政法的所谓存在根基。

逐步约束行政机构过于宽泛的行政自由裁量权，迈出形式法治坚实的第一步。在私权主体为实现权益依据民法契约正常交易之外，对交易可能出现的障碍提供法律保障，包括对违法者的制裁以及对权益受损者的补偿和赔偿，同时还包括对自身行为的监督。

行政法理论的构建并非空中楼阁，要根植于反映具体社会生活条件的其他相关学科的内在关联中。二是国家行政机关拥有和掌握的信息向社会和公众公开。

毛寿龙教授认为，在一个信息迅速传播的社会，当信息掩盖成为不可能时，以政府为主体所进行的消息封锁只能带来恐慌。从现代国家与社会发展的现实分析，行政权之所以是民权或私权的担保权、行政法之所以是民权或私权的担保法，主要理由在于： 从个人或民事权利本身来看，它虽然是基础和本源的，但是，作为人们相互之间的认可和承诺，又是非常脆弱的。所以，自由理念，无论对于行政法还是整个法律体系，都大有裨益。在此，行政协议的担保性质体现在：政府间的行政协议是担保人之间为被担保人[公民或社会]的利益达成的协议。

古罗马的西塞罗认为，真正的法律是一种与自然相符合的正当理性。虽然行政法理论基础本质上仍然是行政法的功能或价值问题，[2]亦仍然是行政法是什么的问题，但对于行政法究竟是什么或什么是行政理论基础却始终众说纷纭，无统一观点。

[27]万高隆：《现代行政法的发展走向：以非强制行政行为为主导——从中国行政法的视角》，载《云南行政学院学报》2010年第6期。由此，意思表示亦可由单纯在私领域拓展其适用范围至行政法这一公法领域。

然而形式法治最大的问题是，对法律的理解偏狭，司法地位低微，导致法制统一不能很好维持，形式合法与实质合法的背离。行政法既然作为担保就应该在平等理念的指引和规范下，针对行政相对人的不利处境而赋予其更多的权利，对行政主体则应该施加更多的义务，通过对相对人权利的保障来提升行政相对人的地位，以实现双方权利义务的真正平等。